2001 年 9 月 11 日（9/11），世界發(fā)生了變化。對美國雙子塔的恐怖襲擊造成了大約 500,000 美元的損失，但對世界的影響卻是指數(shù)級的。盡管許多國家長期以來一直面臨國家安全問題，但到目前為止，由于地理隔離，澳大利亞一直感到安全。然而，這種安全感已經(jīng)被打破了。恐怖襲擊發(fā)生后，澳大利亞的反應(yīng)是頒布大量立法，包括專門將恐怖活動(dòng)定為犯罪的法律。[1] 問題是，它們的效果如何。最初，這些反恐法律被認(rèn)為是暫時(shí)的，并且被迅速采用，而且通常很少考慮長期影響。17 年后，很明顯，威脅級別不太可能在不久的將來任何時(shí)候變得更好。在雙子塔之前，由于世界不斷變化，反洗錢金融行動(dòng)特別工作組 (FATF) 由 7 國集團(tuán)[2] 峰會(huì)于 1989 年成立，旨在“檢查 [e] 洗錢技術(shù)和趨勢，審查已在國家或國際層面采取的行動(dòng)，并列出仍需采取的打擊洗錢活動(dòng)的措施”。[3] FATF 制定了九項(xiàng)特別建議，其中包括將資助恐怖主義和相關(guān)洗錢活動(dòng)定為刑事犯罪。這些被澳大利亞用來發(fā)展反恐制度。
 

　　自 2002 年至 2016 年，澳大利亞頒布了 54 [4] 項(xiàng)反恐法律，以應(yīng)對感知到的威脅。現(xiàn)在，1995 年《刑法》（刑法）第 100.1 節(jié)將恐怖主義行為定義為一種行動(dòng)或行動(dòng)威脅，其目的是通過脅迫、恐嚇影響政府或國家，或通過恐嚇公眾或部分公眾。這一定義很重要，因?yàn)樗鼧?gòu)成了整套立法中所有恐怖主義行動(dòng)的基礎(chǔ)。重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域之一與反恐融資有關(guān)。反恐融資的基本定義是非法向恐怖組織走私現(xiàn)金。雖然它與洗錢具有相似的屬性，但恐怖主義融資不屬于洗錢，因?yàn)楂@得資金通常不構(gòu)成刑事犯罪；也就是說，這筆錢通常不是犯罪所得。犯罪的重點(diǎn)是接受資金的個(gè)人。洗錢涉及過去犯罪活動(dòng)產(chǎn)生的資金；恐怖主義資金用于未來的犯罪活動(dòng)。[5]仍然很難分別量化這兩種不同類型的資金，據(jù)認(rèn)為，在澳大利亞，這兩種資金的估計(jì)每年可能在 35 億至 115 億美元之間。[6]然而，與恐怖主義融資相比，將其與洗錢聯(lián)系起來更容易。

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　　聯(lián)合國 (UN) 對美國遭受的恐怖襲擊作出迅速反應(yīng)，聯(lián)合國安理會(huì)頒布了第 1373 (2001) 號決議，以確保參與“資助、策劃、準(zhǔn)備或?qū)嵤┛植佬袨榛蛑С挚植佬袨?rdquo;定為“國內(nèi)法中的嚴(yán)重刑事犯罪”。[7] 它是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第六章通過的，對澳大利亞具有約束力。這些決議構(gòu)成了新立法的基礎(chǔ)和理由。在恐怖主義法融資2002年的抑制（SFTA）作出修改刑法，對 金融交易報(bào)告法案1988年（FTRA）中， 在刑事事項(xiàng)互助1987年法 和 聯(lián)合國的憲章法案1945年，為目的與恐怖主義有關(guān)。SFTA 的通過是為了履行澳大利亞在聯(lián)合國決議下的國際法律義務(wù)。
 

　　最重要的變化是創(chuàng)建了第 5.3 部分，該部分由2002 年安全立法修正案（恐怖主義）法（聯(lián)邦）于 2002年插入刑法典。該部分包含 14 項(xiàng)新的反恐罪行。資助恐怖主義罪被列入《刑法》第 103 條，將向恐怖分子或恐怖組織提供資金或由其或代表恐怖組織或恐怖組織收集資金定為刑事犯罪。然而，F(xiàn)ATF 認(rèn)為澳大利亞在確保遵守聯(lián)合國決議方面做得還不夠，并建議澳大利亞“將向個(gè)別恐怖分子募集或提供資金以及為恐怖組織募集資金的行為具體定為刑事犯罪”。 將資助恐怖主義定為刑事犯罪如上所述，澳大利亞的第一反應(yīng)是 2002 年修訂《刑法》，將資助恐怖主義罪包括在內(nèi)。這些部分的閱讀范圍非常廣泛，并且產(chǎn)生了廣泛的影響。這些罪行甚至不需要發(fā)生恐怖行為或用于該特定目的的資金。第 103.1 節(jié)只要求一個(gè)人對資金是否將用于協(xié)助或參與恐怖行為不計(jì)后果。如果一個(gè)人向另一個(gè)人捐贈(zèng)資金并且對另一個(gè)人是否會(huì)使用這些資金來實(shí)施恐怖行為不計(jì)后果，則該人根據(jù)第 103.1 和 103.2 節(jié)構(gòu)成犯罪。但是，它不包括免除債務(wù)、銷售合同或遺囑贈(zèng)與。
 

　　對立法的修訂很重要，因?yàn)榈?5.3 部分可以適用于發(fā)生在澳大利亞境外的行為，而大多數(shù)澳大利亞立法沒有域外法權(quán)。一個(gè)完美的例子是 2002 年 10 月的巴厘島爆炸事件。由于有 88 名澳大利亞人在該恐怖行為中喪生，無論其是否由非澳大利亞人在海外發(fā)生，恐怖分子本可以根據(jù)本部分在澳大利亞受到審判。澳大利亞聯(lián)邦警察恐怖主義融資調(diào)查組成立于 2011 年，專注于恐怖主義融資犯罪。然而，迄今為止，只有少數(shù)恐怖分子根據(jù)第 5.3 部分被定罪，這可能與各種相關(guān)立法的復(fù)雜性以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)和陪審團(tuán)缺乏理解有關(guān)。[9]這些變化表明反恐立法已經(jīng)取得了多大進(jìn)展。然而，它們是否有效是值得懷疑的。因此，澳大利亞采取了進(jìn)一步措施并出臺了立法，以更直接地打擊資助恐怖主義行為。
 

　　澳大利亞交易報(bào)告和分析中心

　　澳大利亞交易報(bào)告和分析中心 (AUSTRAC) 成立于 1989 年，是“澳大利亞對反洗錢和反恐融資負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的金融情報(bào)機(jī)構(gòu)”。AUSTRAC 是2006 年反洗錢和反恐融資法的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(Cth)（AML/CTF 法案），通過監(jiān)督對立法的遵守情況并對違反該法案的行為采取執(zhí)法行動(dòng)。因此，AUSTRAC 具有雙重角色——監(jiān)管和執(zhí)法。AUSTRAC 有一個(gè)金融情報(bào)部門來檢測、預(yù)防、調(diào)查和起訴。它分析金融交易信息以識別可疑活動(dòng)的模式并有助于執(zhí)法行動(dòng)。這兩個(gè)角色相互作用以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。AUSTRAC 在確保滿足 AML/CTF 法案的目標(biāo)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。
 

　　反洗錢和反恐融資法

　　2006 年出臺了 AML/CTF 法案，通過對金融部門、賭博部門、匯款（匯款）服務(wù)、金銀交易商和其他專業(yè)人士或企業(yè)（稱為“報(bào)告實(shí)體”）提供特定服務(wù)（稱為“指定服務(wù)”）。這些義務(wù)包括在提供這些服務(wù)時(shí)收集和驗(yàn)證有關(guān)客戶身份的某些“了解您的客戶”(KYC) 信息。[10] 該法案的起草目的是在很大程度上取代 FTRA，并在此過程中擴(kuò)大了 AUSTRAC 的作用，使其包含監(jiān)管作用。[11]

　　反洗錢和反恐融資法案（法案）的解釋性備忘錄（EM）指出，該法案采用基于風(fēng)險(xiǎn)的方法來遵守 AML/CTF，其中規(guī)定了主要義務(wù)，但企業(yè)將具有靈活性根據(jù)他們使用自己的 AML/CTF 計(jì)劃識別的不同風(fēng)險(xiǎn)制定程序。EM 用于提供更多細(xì)節(jié)，是部長發(fā)布的解釋法規(guī)目標(biāo)和運(yùn)作的“A[]n 執(zhí)行文件”。在法律解釋中，如果法律條款的含義不明確或含糊不清，或者條款文本所表達(dá)的普通含義考慮其在法律中的上下文導(dǎo)致明顯荒謬或不合理的結(jié)果，[12] 因此，該法案有助于確定擬議法案的目標(biāo)和目的。
 

　　該法案得到了兩黨的支持，其目的是確保澳大利亞實(shí)施最有效和最相稱的措施，以阻止、偵查和打擊洗錢和資助恐怖主義活動(dòng)。這也是為了履行澳大利亞的國際義務(wù)并解決國際關(guān)注的問題，包括打擊洗錢和恐怖主義融資的必要性。
 

　　澳大利亞在國際社會(huì)中發(fā)揮作用，試圖打擊腐敗、恐怖主義和嚴(yán)重的有組織犯罪。AML/CTF 法案的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而制定的。此外，澳大利亞還需要提高公眾對澳大利亞金融體系的信心。AML/CTF 法案是全面的，并且在很大程度上；似乎達(dá)到了該法案的目標(biāo)。
 

　　相關(guān)案例

　　在截至 2016 年的四年中，AUSTRAC 聲稱發(fā)現(xiàn)了 28 起涉嫌資助恐怖主義的案件，價(jià)值 560 萬美元，涉及向海外捐款的慈善機(jī)構(gòu)。然而，自從根據(jù)《刑法》制定立法以來，澳大利亞只進(jìn)行了幾次重大的恐怖主義資助調(diào)查，并獲得了三項(xiàng)定罪。
 

　　2005 年 11 月，根據(jù)《刑法》第 5.3 部分，13 名男子被指控犯有恐怖主義罪行。[13] 其中三人因試圖向恐怖組織提供資金而被定罪。法院認(rèn)定他們打算通過出售被盜汽車的零件并將銷售所得用于該組織的目的來做到這一點(diǎn)。
 

　　最近與反恐有關(guān)的最重要的案件是澳大利亞交易報(bào)告和分析中心訴澳大利亞聯(lián)邦銀行（CBA 案件）的首席執(zhí)行官。雙方于 2018 年 6 月 4 日發(fā)布了一份關(guān)于商定事實(shí)和承認(rèn)的聲明，而不是進(jìn)入訴訟程序。
 

　　聲明稱，2012 年 5 月，CBA 推出了一個(gè)名為智能存款機(jī) (IDM) 的新系統(tǒng)。2014 年，CBA 確定他們懷疑洗錢是通過其 IDM 發(fā)生的，但沒有對這些懷疑采取任何行動(dòng)。直到 CBA 于 2017 年 11 月開始并于 2018 年 4 月 12 日完成對通過 IDM 進(jìn)行現(xiàn)金存款的每日限額之后，CBA 才采取了充分適當(dāng)?shù)幕陲L(fēng)險(xiǎn)的控制措施來減輕和管理 IDM 帶來的洗錢/恐怖主義融資風(fēng)險(xiǎn)。[14] 該銀行承認(rèn)，他們沒有報(bào)告通過 IDM 進(jìn)行的 53,000 多筆交易。AUSTRAC 和州警方的一項(xiàng)調(diào)查確定，CBA 14 次違反了《反洗錢/反恐融資法》第 82(1) 條。澳大利亞聯(lián)邦法院判處了 7 億澳元的民事罰款，這是澳大利亞企業(yè)歷史上最大的民事罰款。
 

　　這些案件突出表明，盡管似乎存在嚴(yán)重違反反洗錢/反洗錢法的行為，但識別和起訴需要很長時(shí)間，因此可以說不符合該法的目標(biāo)，即威懾、檢測或破壞。
 

　　對人權(quán)的影響

　　雖然有許多人權(quán)受到針對恐怖主義資助的影響，例如言論和結(jié)社自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)和旅行權(quán)，但普遍認(rèn)為立法的目的凌駕于對人類的壓制之上。權(quán)利。然而，當(dāng)這種行動(dòng)被認(rèn)為未能納入充分的人權(quán)保護(hù)時(shí)，就會(huì)破壞立法的有效性和可信度。為了反駁這種看法，必須為根據(jù)2011 年《人權(quán)（議會(huì)審查）法》第 8 節(jié)向議會(huì)提出的法案的每項(xiàng)法案準(zhǔn)備一份兼容性聲明. 澳大利亞人權(quán)委員會(huì)（委員會(huì)）就該法案向參議院法律和憲法事務(wù)委員會(huì)表示關(guān)注，認(rèn)為該法案將導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)基于種族、宗教和國籍的歧視。委員會(huì)認(rèn)為，應(yīng)設(shè)立恐怖主義法獨(dú)立審查員，以審議與恐怖主義行為有關(guān)的法律對人權(quán)的影響。
 

　　除其他外，確保人權(quán)保護(hù)的一種方法是設(shè)立獨(dú)立國家安全立法監(jiān)督機(jī)構(gòu) (INSLM) 的角色。INSLM“獨(dú)立審查國家安全和反恐法律的運(yùn)作、有效性和影響；并考慮法律是否包含對個(gè)人權(quán)利的適當(dāng)保護(hù)，是否與恐怖主義或國家安全威脅保持相稱，并且仍然是必要的”。[15] 職責(zé)包括審查特定立法，以及“任何其他與澳大利亞反恐和國家安全立法有關(guān)的聯(lián)邦法律”。
 

　　在 2013 年的年度報(bào)告中，INSLM 審查了資助恐怖主義法的效力。[17] 它指出：

　　INSLM 的審查發(fā)現(xiàn)，法律的有效性，尤其是在其預(yù)防和威懾目的方面，因起訴資助恐怖主義罪行的舉證困難而受到損害。在成功起訴的少數(shù)案件中，相對較輕的刑罰在這方面沒有幫助。[18]

　　INSLM 走得更遠(yuǎn)，對資助恐怖主義法的實(shí)際效力表示關(guān)切。
 

　　反恐融資制度的有效性

　　沒有證據(jù)表明恐怖主義威脅或襲擊的可能性因恐怖主義融資法而減少。[19] 此外，盡管對恐怖主義融資的高度關(guān)注，許多人仍然不完全確定它是什么或它是如何運(yùn)作的。NSLM 討論的一個(gè)論點(diǎn)是，任何可以被視為資助恐怖主義的行為都可以通過其他現(xiàn)行立法同樣有效地解決，因此現(xiàn)有的法律可能被認(rèn)為是多余的。因此，該制度的有效性受到其他通常更簡單的立法的影響。2008-09 年，有 6,888 起報(bào)告涉及可疑事項(xiàng)，其中 29 起與資助恐怖主義有關(guān)。然而，“打擊恐怖主義融資最成功的行動(dòng)并非來自大型或可疑的交易報(bào)告，而是來自可靠的情報(bào)工作”。[20] 澳大利亞的案件都與支持海外團(tuán)體的個(gè)人有關(guān)。因此，可以說，目前的報(bào)告制度并沒有積極地促進(jìn)澳大利亞境內(nèi)恐怖主義融資的中斷，而只是履行了國際義務(wù)。
 

　　信息共享對于發(fā)現(xiàn)、干擾和拒絕恐怖分子至關(guān)重要。現(xiàn)行制度的一個(gè)關(guān)注領(lǐng)域是對1988 年隱私法（隱私法）和反恐法的適用缺乏了解。如果私營部門實(shí)體懷疑某人參與資助恐怖主義，他們對他們可以提供多少信息感到困惑。[21] 隱私法需要修改以明確允許向 AUSTRAC 傳輸個(gè)人信息而無需擔(dān)心，以實(shí)現(xiàn)該制度的有效實(shí)施。
 

　　2015 年，F(xiàn)ATF 對澳大利亞截至 2014年8 月實(shí)施的措施進(jìn)行了審查。[22] 審查報(bào)告得出結(jié)論認(rèn)為，AML/CTF 制度仍然具有相關(guān)性和適當(dāng)性，但確定存在加強(qiáng)該制度和提高監(jiān)管效率。

　　AML/CTF 法案本身需要進(jìn)行一些調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)檢測、破壞和阻止恐怖主義融資的目標(biāo)。該法案和規(guī)則很復(fù)雜，會(huì)產(chǎn)生不確定性并阻礙行業(yè)遵守立法的能力。立法的法制風(fēng)格使小公司難以理解哪些會(huì)導(dǎo)致無意的違規(guī)。這些行業(yè)需要更多支持以確保合規(guī)性，并應(yīng)考慮對那些被認(rèn)為是低風(fēng)險(xiǎn)的人進(jìn)行豁免。最重要的是，有兩個(gè)有效的監(jiān)管制度，即 AML/CTF 法案和 FTRA，幾乎沒有什么收益。但是，F(xiàn)TRA 義務(wù)不適用于 AML/CTF 法案適用的交易。例如，報(bào)告實(shí)體可能是 AML/CTF 法案下的現(xiàn)金交易商，同時(shí)還提供需要根據(jù) FTR 法案進(jìn)行報(bào)告的一般保險(xiǎn)服務(wù)。這對于行業(yè)，尤其是小型企業(yè)來說可能非常令人困惑。
 

　　FATF 在 2015 年指出，“澳大利亞沒有制定完善的國家政策來規(guī)定整個(gè) AML/CTF 系統(tǒng)的目標(biāo)是什么，或者應(yīng)該如何監(jiān)控或衡量其成功，因此很難確定 ML/TF風(fēng)險(xiǎn)正在得到解決”。[23] 這使得確定是否達(dá)到了該法案的目標(biāo)變得特別困難。然而，相反，可以說，澳大利亞境內(nèi)缺乏反恐融資的證據(jù)可能表明它沒有發(fā)生在這里。
 

　　當(dāng)前體制內(nèi)沒有解決的另一個(gè)問題是，有證據(jù)表明許多恐怖活動(dòng)都是自籌資金。2005 年對倫敦交通系統(tǒng)的襲擊是自籌資金，沒有外部收入來源。[24]襲擊的成本估計(jì)僅為 8,000 英鎊，這突出表明跟蹤財(cái)務(wù)不一定能發(fā)現(xiàn)或否認(rèn)許多恐怖襲擊。這也反映在受資產(chǎn)凍結(jié)制度約束的人數(shù)上。2006 年，澳大利亞只發(fā)現(xiàn)了一個(gè)集團(tuán)，總共凍結(jié)了 2,197 美元的資產(chǎn)。[25]
 

　　值得注意的是，澳大利亞正在履行國際義務(wù)，通過互助與其他國家進(jìn)行良好合作。信息通過正式和非正式渠道合法共享，以向其國際同行提供調(diào)查和起訴洗錢犯罪、資助恐怖主義構(gòu)成的犯罪和其他嚴(yán)重犯罪所需的信息。

　　總體而言，該制度的有效性值得懷疑；沒有證據(jù)表明正在發(fā)生資助恐怖主義活動(dòng)，因此無法確定反恐融資制度的有效性甚至必要性。
 

　　立法修正案

　　隨著《2017 年反洗錢和反恐融資修正案》（AML/CTF 修正案）的通過，最近對 AML/CTF 法案進(jìn)行了第一次修改。這些修訂是《2006 年反洗錢和反恐融資法》及相關(guān)規(guī)則和條例的法定審查 報(bào)告（報(bào)告）的結(jié)果。[26]
 

　　通過該修正案是為了加強(qiáng)澳大利亞處理洗錢和恐怖主義融資的能力，并引入了三個(gè)關(guān)鍵變化：

　　AUSTRAC 首席執(zhí)行官 (CEO) 的更大監(jiān)管權(quán)力和職能數(shù)字貨幣兌換提供商現(xiàn)在受 AML/CTF 制度的約束，并且對某些行業(yè)的監(jiān)管放寬。[27]

　　AUSTRAC CEO 的權(quán)力將擴(kuò)大，允許其針對更多違法行為發(fā)布侵權(quán)通知，而無需聯(lián)邦法院提起訴訟。AUSTRAC 首席執(zhí)行官的調(diào)查和執(zhí)法權(quán)力也將得到加強(qiáng)，因?yàn)榫旌秃ｊP(guān)官員將獲得更大的權(quán)力，可以在涉嫌洗錢、恐怖主義融資或其他嚴(yán)重刑事犯罪的情況下搜查和扣押實(shí)物貨幣和無記名流通票據(jù)。
 

　　根據(jù) 2015 年發(fā)布的 FATF 指南，該立法將擴(kuò)大到包括以數(shù)字貨幣兌換貨幣的企業(yè)，例如比特幣交易所。這將使數(shù)字貨幣更接近現(xiàn)金貨幣。
 

　　最后，對低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)管放寬，例如在途現(xiàn)金行業(yè)、保險(xiǎn)中介和一般保險(xiǎn)提供商，盡管一些定義將擴(kuò)展到包括更多的集團(tuán)公司。
 

　　總的來說，修正案擴(kuò)大了而不是縮小了立法的作用和范圍。盡管由于缺乏立法有效性的證據(jù)，大多數(shù)審查建議應(yīng)減少反恐融資制度，但事實(shí)恰恰相反。這仍然是澳大利亞反恐法律的趨勢；反應(yīng)迅速，沒有經(jīng)過深思熟慮。

　　結(jié)論

　　世界已經(jīng)改變，它永遠(yuǎn)不會(huì)回到 9/11 之前的樣子。澳大利亞受到的打擊尤其嚴(yán)重，因?yàn)槲覀兏械绞艿搅吮Ｗo(hù)，我們現(xiàn)在正忙著履行我們在恐怖主義方面的國際義務(wù)。
 

　　實(shí)施與其他國際社會(huì)相同水平的保護(hù)的國際壓力，無論是感知的還是其他的，導(dǎo)致重要的立法獲得通過，而且這樣做的速度非常快。然而，迄今為止的困難在于缺乏判例法或證據(jù)表明恐怖主義融資實(shí)際上發(fā)生在澳大利亞。因此，可以說這是一種下意識的反應(yīng)，沒有計(jì)劃或考慮過履行這些義務(wù)的過程。
 

　　正如 INSLM 所說，“對全球恐怖主義融資的性質(zhì)、規(guī)模和威脅以及各國為遵守國際義務(wù)而采取的打擊恐怖主義融資措施的有效性的分析很少”。[28] 在此之前，除了履行我們的國際義務(wù)外，目前的法律在澳大利亞是否有效，甚至是必要的，將繼續(xù)存在疑問。證據(jù)不足和對低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的過度監(jiān)管導(dǎo)致很少有起訴。因此，澳大利亞實(shí)施的監(jiān)管制度沒有達(dá)到既定目標(biāo)，而且似乎沒有考慮未來的變化來嘗試改變這種看法。  深圳律師事務(wù)所